Partenariat public-privé (PPP), Zone économique spéciale (ZES)… La Chine s’affirme toujours plus sur le terrain africain, mais avec une logique nouvelle. Thierry Pairault, directeur de recherche émérite au CNRS et membre du Centre de recherche sur la Chine moderne et contemporaine de l’École des hautes études en sciences sociales, analyse les nouvelles approches de la Chine en Afrique et invite les pays africains à approfondir leur réflexion pour préserver leurs intérêts face à la Chine et à tous autres pays.
Propos recueillis par Muriel DEVEY MALU-MALU pour makanisi
Makanisi : Dans un document récent sur le Congo-B destiné à des opérateurs chinois, les autorités chinoises recommandent l’approche Partenariat Public-Privé (PPP) à leurs entreprises. Pourquoi ?
Thierry Pairault : Depuis quatre ou cinq ans, les autorités chinoises ont incité les entreprises chinoises à faire financer les projets des gouvernements africains ailleurs qu’auprès de l’Exim Bank ou de la China Development Bank (CDB) pour lutter contre les projets mal conçus et non rentables et ainsi éviter à la Chine et à ses entreprises de tomber dans le piège d’une dette que les pays débiteurs ne peuvent rembourser. Cela ne vise pas spécifiquement l’Afrique. La China Overseas Infrastructure Development and Investment Corporation (Coidic), qui est un fonds d’investissement chinois comptant sept actionnaires, est une réponse à ce souci. C’est une structure qui a le soutien des autorités chinoises mais qui a une grande autonomie. Elle a d’ailleurs été conçue pour être autonome.
Fonds d’investissement chinois comptant sept actionnaires, la Coidic est une structure qui a le soutien des autorités chinoises mais qui a une grande autonomie.
En quoi l’approche PPP avec la Coidic, qui compte parmi ses actionnaires le Fonds de développement Chine-Afrique [FDCA], une filiale de la CDB, est-elle moins risquée ?
T.P. : C’est moins risqué pour la Chine et ses organismes bailleurs qui n’assument plus le risque et forcent les entreprises chinoises à bien mesurer les risques, avant de prêter des fonds dont elles sont désormais débitrices.
Cette approche PPP est-elle partagée par les deux parties ?
T.P. : L’évolution s‘est faite des deux côtés. D’un côté, des sociétés chinoises se sont aperçues qu’elles gagnaient de l’argent non pas en construisant mais en gérant. Elles se mettent donc à la gestion. De l’autre, les gouvernements africains ont réalisé qu’il fallait responsabiliser les entrepreneurs. Ils ont ajouté un deuxième C à l’EPC [EPCC pour Engineering, Procurement, Construction and Commissioning, Conception, Fourniture, Construction et Installation en français, ndlr]. Ainsi, les responsabilités des entreprises chinoises ont été étendues dans les contrats.
Les gouvernements africains ont réalisé qu’il fallait responsabiliser les entrepreneurs.
Avec l’approche PPP, les entreprises chinoises vont-elles davantage investir en Afrique et non plus s’en tenir à un rôle de maîtres d’œuvre comme ce fut le cas dans le BTP ?
T.P. : Si par cette question, vous entendez des investissements industrialisants, je dirais non (je ne crois pas à la délocalisation des industries chinoises en Afrique ou en Europe de l’Est). Je pense que, très prioritairement, les PPP seront la nouvelle forme des prestations de service en infrastructure et que très vraisemblablement on assistera à des alliances du type Bolloré-CHEC (China Harbour Engineering Company).
Pourquoi les PPP visent-elles seulement les infrastructures ?
T.P. : Selon la Banque mondiale, les partenariats public-privé sont un mécanisme permettant à un gouvernement d’acquérir et de mettre en œuvre des infrastructures et / ou des services publics en utilisant les ressources et l’expertise du secteur privé. Lorsque les gouvernements font face au vieillissement ou au manque d’infrastructures et ont besoin de services plus efficaces, un partenariat avec le secteur privé peut aider à promouvoir de nouvelles solutions et à apporter des financements.
À part le secteur visé, quelle différence y a-t-il entre une Joint-Venture (JV) et un PPP ?
T.P. : Une JV est une entreprise créée par plusieurs entreprises (coentreprise), tandis qu’un PPP est un partenariat dans lequel les rôles sont bien définis : les partenaires privés (des entreprises éventuellement en coentreprise) sont là pour faire des bénéfices commerciaux, tandis que le partenaire public est là pour instaurer un service public (payant ou non).
Une JV peut être constituée par une (ou plusieurs) entreprise à capitaux privés et une (ou plusieurs) entreprise à capitaux publics ; ce qui compte est que cette entreprise publique soit de droit privé (exemple de Renault) et non de droit public (exemple de la RATP).
Dans le cas du PPP, y a-t-il un risque de prise le contrôle d’une infrastructure par la partie chinoise ?
T.P. : La Chine ne peut pas prendre le contrôle comme ça, il faudrait que les dispositions contractuelles le permettent, ce qui n’est pas le cas. Voir l’exemple nigérian que j’ai décrit dans un article. Le contrôle ne s’exerce pas ainsi, le gouvernement chinois pousse les entreprises chinoises à imiter le groupe français Bolloré donné en exemple de ce qu’il faut faire.
Quel but poursuit la Chine ?
T.P. : Sous l’expression la Chine ou les Chinois, il y a plusieurs logiques, celle de l’État chinois et celles des entreprises, dont les stratégies ne sont pas toujours acceptées par leurs autorités et peuvent gêner les ambassades chinoises sur le terrain. Selon leurs catégories, les entreprises ont des missions différentes. Une PME a sa propre mission. Une grande entreprise peut avoir une mission incluse dans la stratégie nationale. Il faut donc distinguer les fins politiques/géopolitiques de l’État chinois (échelon macro) et les fins économiques des entreprises chinoises (échelon micro). Dans le premier cas, il s’agit pour l’État de se créer une clientèle politique qui soutient contre vents et marées ses actions; dans le second cas, il s’agit uniquement de profits commerciaux.
Sous l’expression la Chine ou les Chinois, il y a plusieurs logiques, celle de l’État chinois et celles des entreprises, dont les stratégies ne sont pas toujours acceptées par leurs autorités et peuvent gêner les ambassades chinoises sur le terrain.
La Chine compte plusieurs catégories d’entreprises dont celles sous tutelle centrale. Peut-on les qualifier de privées ou de publiques ?
T.P. : Les entreprises centrales sont des entreprises 100% publiques, mais elles ont des filiales et des sous-filiales qui sont partiellement à capitaux privés, dont la JP Morgan ou d’autres fonds d’investissement internationaux peuvent être actionnaires. De grandes entreprises appartiennent également à des gouvernements locaux. Elles sont, de ce fait, plus indépendantes.
Un PPP peut-il être conclu entre un État et une entreprise 100% publique ou partiellement à capitaux privés ?
T.P. : Oui, du moment où cette entreprise 100% publique est de droit privé (voir ci-dessus). Les grandes entreprises chinoises qui œuvrent en Afrique sont toutes à capitaux publics, mais de droit privé. De fait, il n’existe quasiment plus en Chine de grandes entreprises d’État stricto sensu qui soient de droit public.
L’approche PPP cible les zones économiques spéciales (ZES) dont celle de Pointe-Noire au Congo-B qui devrait accueillir des privés chinois. Quelle est la répartition des rôles entre les grandes entreprises publiques et les PME chinoises dans une ZES ?
T.P. : Les PPP ciblent la création des infrastructures des ZES (routes, ports…) et éventuellement leur gestion. À ma connaissance, il n’y a pas de grandes entreprises industrielles chinoises qui ont délocalisé leurs activités dans une ZES en Afrique. Il s’agit plus généralement de PME (à capitaux privés ou mixtes) qui font surtout des assemblages. Ce sont des entreprises de main d’œuvre, qui n’ont pas un grand savoir-faire technologique. Elles apportent des emplois aux ouvriers locaux, ce qui est bien sur le plan social car cela procure des revenus à la population, mais pas en termes de transfert de savoir-faire. Cela n’a rien à voir avec les grandes multinationales qui se sont installées en Chine dans les années 1990.
À ma connaissance, il n’y a pas de grandes entreprises industrielles chinoises qui ont délocalisé leurs activités dans une ZES en Afrique. Il s’agit plus généralement de PME (à capitaux privés ou mixtes) qui font surtout des assemblages.
Une PME chinoise, selon le secteur, peut employer entre 3 000 et 5 000 personnes. Une PME française emploie au plus 250 personnes. On ne parle pas de la même chose ; ce qui explique le mieux la différence est l’intensité capitalistique des PME européennes par comparaison aux chinoises. Donc, on ne doit pas s’attendre à ce que leur (éventuelle) participation à l’économie africaine soit très industrialisante.
Qui peut participer à la gestion d’une ZES ?
T.P. : Dans le cas de la gestion d’une ZES, tous les intervenants, à commencer par le gouvernement africain, doivent être partie prenante du projet. C’est leur intérêt. Ensuite les rôles peuvent se répartir. Il faut distinguer ce qui relève strictement de la construction de ce qui relève de la gestion de la ZES. On peut créer une structure ZES qui va commissionner une entreprise de BTP pour construire, mandater un cabinet d’ingénierie pour surveiller les travaux. Dans cette structure, on peut retrouver les uns et les autres dans le comité d’administration comme actionnaires.
Dans le cas de la gestion d’une ZES, tous les intervenants, à commencer par le gouvernement africain, doivent être partie prenante du projet. C’est leur intérêt.
Quels sont les risques de la stratégie chinoise pour les pays africains ?
T.P. : Le vrai problème n’est pas la Chine, mais les pays africains eux-mêmes. Ceux-ci s’illusionnent sur le miracle chinois et sa transférabilité et adoptent des stratégies de développement les yeux fermés. Ils pensent que les Chinois vont pouvoir les sortir de là où ils sont, puisqu’ils ont réussi à se développer. Toutefois, depuis deux ou trois ans, il y a une prise de conscience que les choses ne sont pas aussi simples ni à effet immédiat et que le comportement chinois est d’abord commercial. Autre point positif, la Chine a permis aux responsables africains de prendre conscience qu’ils n’étaient pas encore totalement indépendants et qu’ils avaient d’autres alternatives que leurs anciennes puissances coloniales. Reste qu’une vision objective ne domine pas encore l’approche de nombreux responsables africains dans leur appréciation de la situation.
Lamido Sanusi, ancien gouverneur de la Banque centrale du Nigeria, appelait les pays africains à être proactifs et à instrumentaliser la Chine : « la romance doit être remplacée par une réflexion économique approfondie ».
Quelles mesures doivent prendre les pays africains pour éviter cela ?
T.P. : Joseph Ki-Zerbo invitait à ne pas s’approprier « la natte des autres » et remarquait qu’« on ne développe pas, mais qu’on se développe ». Plus récemment, Lamido Sanusi, ancien gouverneur de la Banque centrale du Nigeria, appelait les pays africains à être proactifs et à instrumentaliser la Chine : « la romance doit être remplacée par une réflexion économique approfondie ». Ou plus récemment encore, l’Afrique saura-t-elle répondre au vœu de l’économiste Carlos Lopez : « avoir de l’imagination » ?
Thierry Pairault
Socio-économiste et sinologue, Thierry Pairault est directeur de recherche émérite au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et membre du Centre de recherche sur la Chine moderne et contemporaine (CECMC) de l’EHESS, où il organise et dirige deux séminaires : l’un sur les présences chinoises en Afrique, l’autre sur les nouvelles territorialités entre l’Afrique et l’Asie. Il est également chercheur associé à la Fondation France-Japon de l’EHESS et membre du Global Advisory Board du réseau de recherche CA/AC.
Il a mené des recherches sur l’économie et la société chinoises au cours des 45 dernières années, en s’appuyant sur des sources de première main. Au cours de ces dix dernières années, il a fait de l’étude des présences chinoises en Afrique sa priorité. Il a publié de nombreux livres et articles dans des revues scientifiques sur des questions socio-économiques liées à la Chine. Il participe à de nombreuses conférences internationales et conseille les gouvernements et les entreprises. Il gère également un site consacré à la description et à l’étude des relations sino-africaines (en français) : https://pairault.fr/sinaf .
